关联各城市群的综合指数与建设用地投入得到附图1A中的7个类别。由附图1A可知高高对应京津冀、海峡西岸城市群; 高中对应山西中部、中原、滇中、珠三角城市群; 中高对应长三角^[15]、长江中游、关中平原城市群; 中中对应山东半岛、呼包鄂榆城市群; 中低对应辽中南城市群; 低中对应哈长、成渝城市群; 低低对应天山北坡、兰西、宁夏沿黄、黔中、北部湾城市群。城市群建设用地投入与综合利用效率呈现较好的协调性,大多数城市群能够实现较少的投入带来较高的综合利用效率。其中需要重点关注(中低、低低)类城市群,该类城市群建设用地投入水平和综合利用效率普遍偏低,应以地均固定投资资产额、城市维护建设资金支出、地均公共财政支出三方面为主导方向进行城市群综合整治优化,以适应城市群的快速发展来提高集约利用水平,不仅有利于提升城市环境,也是构建和谐城市的内在要求^[16]。其次需要重点关注综合利用效率相对低的城市群(中高,低中),该类城市群高投入未能带来高效率,要以加强建设用地投入的利用强度为着力点,优化建设用地结构布局以带动城市群综合指数的提升,使城市群高质量,高效率发展。

建设用地投入综合指数高的地区(47.68≤R_i≤79.61)分布在海峡西岸、京津冀、关中平原、长江中游、长三角城市群,大部分为东部沿海地区,该类地区的建设用地发展水平整体相对较高,其中长江中游城市群的地均城市维护资金支出处于较低水平,应加强长江中游城市群的维护建设,扩大和稳定城市群维护建设资金的来源。建设用地投入中值区(18.98≤R_i<47.68)分布在滇中、山西中部、中原、珠三角、呼包鄂榆、山东半岛、成渝、哈长城市群地带,大部分为中部地区,虽然整体处于中值水平,但是各城市群内部性问题差异显著。滇中、山西中部城市群均城市维护资金支出处于高水平,而滇中的公共财政支出与山西中部的地均固定资产投资额尚处于低水平,是其国土综合整治的侧重因素。珠三角城市群三项子指标均处于中值水平,没有明显的短板,中原、呼包鄂榆、山东半岛、成渝、哈长城市群的短板问题同样出现在城市维护建设资金方面。建设用地投入低值区(5.03≤R_i≤18.68)分布在辽中南、北部湾、兰西、宁夏沿黄、黔中、天山北坡,大部分城市群地处西部地区,且三项子指标均低于全国平均水平。综合建设用地投入各方面分析,全国城市群的突出短板在地均城市维护建设资金支出不足,19个城市群中有11个城市群在该方面拉低了其城市群的投入水平。因此,在国土综合整治工作中要强调扩大城市维护建设资金的投入以提高总体投入水平。

基于GIS自然断点法分类关联,各城市群综合指数结合产出水平得到附图1B,共分为8个类别,分别为高高、高中、高低、中高、中中、中低、低中、低低。高高对应京津冀、海峡西岸、珠三角城市群,该类城市群综合指数与产出水平均处于高值区,属优化完善区,在全国范围内要起到领头羊作用,未来整治方向以优化布局为主导,严格控制新增建设用地量,走以保护生态环境为基础的整治道路,带动周边城市的发展。高中对应山西中部、中原城市群,此类城市群建设用地综合指数高,产出却处于中流水平,主要原因归结为投入与产出的关系,建设用地投入水平也为中值区,未来整治的方向为:适度增加投入、产出水平,使城市群协调可持续发展。高低对应滇中城市群,表明滇中产出效率与利用效率脱钩,投入产出效率过低,整治工作着手于产业结构的优化,提高投入产出效率,推动城市群高质量发展。中高对应长三角城市群,根据十三五规划,长三角城市群要把目标定在国际化大城市群,整治工作着力于加强建设用地集约节约利用,统筹地下地上空间,调整产业结构,提高城市群利用效率。中中对应长江中游、山东半岛、呼包鄂榆、关中平原城市群,此类城市群综合指数与产出水平相对协调。中低对应辽中南城市群,反映出辽中南产出水平过低的严重问题,在未来一段时期内的整治工作重点要放在加强产业集聚,提高经济水平。低中对应天山北坡、黔中、北部湾城市群,此类城市群的主要矛盾是利用效率低,追求效率是城市群的首要目标。低低对应成渝、兰西、宁夏沿黄、哈长城市群,此类城市群综合指数与产出水平均相对较低,是全国整治工作的重点区,应鼓励人口规模、产业规模集聚,加强投入强度拉动地区经济增长,提高土地集约节约利用。

产出水平高值区(35.66≤R_i≤52.87)分布在海峡西岸、京津冀、珠三角、长三角,全部为东部沿海地区,该类地区的地均GDP、地均二三产业产值、地均公共财政收入、以及单位建设用地新增GDP均处于全国领先水平。该类城市群中,长三角和京津冀的地均二三产值较海峡西岸和珠三角相对较低是其整治优化的抓手,要注重产业结构的调整和完善以提高综合产出水平。产出中值区(23.22≤R_i<35.66)分布在山西中部、中原、关中平原、呼包鄂榆、山东半岛、长江中游、黔中、天山北坡,大部分为中部地区。其中天山北坡城市群的单位建设用地新增GDP明显低于全国其他城市群,综合整治工作要重点突出新增建设用地的产出效率。该类地区中的其他城市群地均GDP与地均二三产业产值相对较低,未来综合整治应更加侧重于产出水平中值区城市群的二三产业结构调整以及提升产业集聚以提高总体产出水平。产出水平低值区(10.68≤R_i<23.22)分布在滇中、成渝、辽中南、哈长、兰西、宁夏沿黄,主要为东北地区和西部地区,除单位建设用地新增GDP以及辽中南地均公共财政收入外,其他城市群及指标均处于全国较低水平。产出效率不高的原因主要是该类建设用地的低效利用问题,综合整治工作应加强低效用地再开发以及新增建设用地的集约利用,优化产业结构,产生集聚效应以提高城市化地区的综合效益。

基于GIS自然断点法分类关联得到附图1C,各城市群综合指数与利用强度的对比图共分为6个类别,分别为高高、高中、中中、中低、低中、低低。高高对应中原、珠三角城市群; 高中对应京津冀、海峡西岸、山西中部、滇中城市群; 中中对应山东半岛、呼包鄂榆、长三角、长江中游、辽中南城市群; 中低对应关中平原城市群; 低中对应哈长、宁夏沿黄、天山北坡、北部湾城市群; 低低对应兰西、黔中、成渝城市群。重点关注综合指数与利用强度相对不协调的城市群,例如(高中、中低)类城市群综合效率已经达到全国平均水平,仍可从人均建设用地面积、国土开发强度、居住用地比重3个方面加强建设用地利用强度,促进建设用地节约集约利用^[17-18],提升土地资源对经济社会发展的承载能力和利用效益。针对低中类城市群,高利用强度未能提高城市群的综合效率,要发现城市群内部矛盾,深度挖掘土地利用潜力,推进低效用地的二次开发,加大各类废弃地的整理力度以及对闲置土地的回收再利用以提高利用效率。

利用强度高值区(28.14≤R_i<46.74)分布在中原、珠三角,中原城市群国土开发强度全国最高,人均建设用地面积小以及居住用地比重低,珠三角城市群国土开发强度与人均建设用地面积水平较高,居住用地比重低。利用强度中值区(19.99≤R_i<28.14)分布在滇中、海峡西岸、京津冀、山西中部、呼包鄂榆、辽中南、山东半岛、长江中游、长三角、北部湾、哈长、宁夏沿黄、天山北坡。包含了全国大部分城市群,代表了全国平均水平。利用强度低值区(11.37≤R_i<19.99)分布在成渝、兰西、黔中。总体来看,全国城市群利用强度尚处于较低水平,大部分城市群国土开发强度低、人均建设用地面积少。综合整治工作重点放在及时处置冗余的存量建设用地,闲置土地,浪费和囤积土地等行为以及城市建设无序蔓延而导致空间利用效率低等问题。

基于GIS自然断点法分类关联,各城市群综合指数与利用品质的对比如附图1D所示,共分为6个类别,分别为高高、高中、中高、中中、中低、低低。高高对应京津冀海峡西岸、中原城市群; 高中对应山西中部、滇中、珠三角城市群; 中高对应长三角、山东半岛、辽中南城市群; 中中对应长江中游、关中平原城市群; 中低对应呼包鄂榆城市群; 低低对应天山北坡、兰西、宁夏沿黄、黔中、北部湾、成渝、哈长城市群。应重点关注中低、低低类城市群,该类城市群利用品质和综合效率较其他11个城市群普遍偏低,问题主要在城市群内的环境污染,基础设施和交通路网的不完善。

利用品质高值区(26.43≤R_i<46.01)分布在海峡西岸、京津冀、中原、辽中南、山东半岛、长三角,大部分为东部沿海地带,该类地区的道路通达度、宜居性、环境治理水平较高,整治工作重点放在优化完善等措施,山东半岛和辽中南应采取交通路网的完善措施,中原城市群以优化人居环境为主,提高城市群的生产生活生态品质。利用品质中值区(14.53≤R_i<26.43)分布在滇中、山西中部、珠三角、关中平原、长江中游。珠三角、关中平原应对建成区绿化问题进行综合整治,山西中部、长江中游和滇中对工业污染的整治效率过低。利用品质低值区(8.46≤R_i<14.53)分布在呼包鄂榆、北部湾、成渝、哈长、兰西、宁夏沿黄、黔中、天山北坡。该类城市群大部分地处西北地区,由其自身自然资源禀赋等问题导致城市群利用品质较低,应从建成区绿化率、工业废水排放量、路网密度多维度找准城市群综合整治突破口,提高生活环境品质,建设生态宜居的美丽国土、生态国土。

城市群分为以下12个综合整治提升区,见图2。优化完善区:京津冀、海峡西岸、长三角; 发展均衡区:珠三角、长江中游、山西中部、山东半岛、中原; 品质提升区:呼包鄂榆; 产出提升区:滇中; 强度提升区:关中平原; 投入、产出提升区:辽中南; 产出、品质提升区:哈长; 投入、品质提升区:北部湾、天山北坡; 投入、强度、品质提升区:黔中; 强度、产出、品质提升区:成渝; 投入、产出、品质提升区:宁夏沿黄; 全面整治提升区:兰西。

图2 各城市群整治提升路径