在国土空间规划体系框架逐步确立的时代背景下,土地资源已然成为国土空间规划要素和资源的承载基础。土地资源利用是否协调匹配和高效持续,是判断国土空间规划是否科学合理的重要准则,也是国土空间规划重要的出发点和归宿^[1]。随着我国城镇化进程加快和城市群形成壮大,城市国土空间开发表现出邻域推进和边缘区扩张的发展态势^[2],造成了土地资源高强度开发,城镇用地扩张加剧^[3],农业生产空间被挤占^[4],生态空间被侵蚀^[5]的用地发展冲突。在当前绿色发展理念导向下的生态文明建设面前,这种冲突则更为明显。因此,协调城镇建设、农业生产、生态保护在空间上的竞争冲突,实现区域社会经济发展与国土空间治理现代化的高效协同,是当前推动国土空间规划改革的重要课题之一。

土地资源开发利用既受自身稀缺性、多宜性、不可移动性等内在因素影响,也受社会经济、文化政治、生态环境等外在因素作用^[6-8]。土地利用过程中不同主体存在利益重叠和土地利用目标间的矛盾^[9],共同导致了土地利用冲突问题。土地利用冲突和利益相关者过度竞争会直接影响区域发展^[10],使土地利用系统处于混乱之中,对社会、经济和生态环境造成一定的危害^[2,11]。土地利用冲突研究的最终目标是制定合理的治理方案,科学识别潜在冲突区域是因地制宜预防和化解用地冲突的前提和基础。国内外学者从不同的方法和视角出发,对土地利用冲突识别(诊断)问题展开了研究。如逻辑框架法(LFA)^[12]和博弈论视角等^[13]是通过传统调研和详细描述的方式诊断冲突的产生原因和表现形式,但该方法只能判断冲突的强弱,不能判断具体冲突类型和空间分布。随着地理信息技术的发展,GIS分析在土地利用冲突诊断中发挥着重要作用,可以精准测度土地利用冲突强度、类型和分布。王秋兵等^[14]构建多目标适宜性评价系统评价建设用地和耕地适宜性,识别潜在土地冲突区并探讨其结果的应用。Carr ^[15]和Faucett ^[16]等基于GIS适宜性分析创建了LUCIS模型,用于识别生态、城市和农用地间潜在的土地利用冲突; 代亚强^[17]、李俏^[18]等基于LUCIS模型构建冲突评价体系,识别出潜在冲突类型区。目前的土地利用冲突识别研究多从经济区位出发,研究旅游度假区^[19]、快速城镇化地区^[4]、杭州湾地区^[20]、中国东南沿海等^[21]区域用地冲突问题,研究重点在于城市发展与农业生产目标间的冲突,对生态安全问题考虑有所欠缺; 研究区域多集中在经济发达的平原地区,对用地布局情况复杂的山地丘陵区考虑较少。

在山地丘陵区,地貌是影响土地利用格局分布的重要因子^[22-23],对土地资源开发利用,土地结构优化配置具有一定的空间限制性。不同地貌下的土地利用状况是自然环境、人类活动、政治经济等多种因素共同作用的结果^[24-25]。山地丘陵地貌占中国陆地总面积的2/3,存在多重属性在空间上叠置复合的特殊情况^[26],土地利用冲突问题在地形复杂、生态脆弱的山地丘陵区尤为突出。江津区地处长江干流与三峡库区尾端,具有典型的山地丘陵地貌特征,近年来社会经济快速发展,城镇化水平快速提升,用地冲突问题进一步凸显。基于此,本文从国土空间规划与生态文明建设的现实需求出发,以江津区为例,基于LUCIS模型构建“建设—农业—生态”的用地冲突评价体系,通过冲突诊断经验模型识别冲突类型,并将山地丘陵地貌解构为低丘平坝、中丘、高丘、山地4种地貌类型,分析不同地貌区的土地利用冲突类型的空间分布、冲突程度和表现形式特征,提出差异化的冲突协调策略,为山地丘陵地区协调用地冲突矛盾、加强生态文明建设、区域可持续发展提供参考。

(1)基于山地丘陵区域特性构建的“建设—农业—生态”用地冲突评价体系,能够科学合理识别该区域土地利用冲突形势。现有研究多从经济发展角度讨论平原地区建设用地与农业用地间冲突^[10,13]。与平原区不同的是,山地丘陵地区受地形地貌因子影响,土地利用格局呈现地形梯度性^[23],用地情况复杂,生态环境脆弱,如何科学识别该区域的土地利用冲突则尤为关键。本研究从经济发展、粮食安全、生态保护的用地目标出发,构建建设用地、农业用地、生态用地的分类体系以匹配当前国土空间用地需求。为了提高冲突识别结果的科学合理性,本研究在运用LUCIS模型构建评价指标时,考虑山地丘陵的区域特性,选取了坡度、高程和地势起伏度等对山地丘陵地区土地利用格局起着重要影响的因子构建用地冲突评价系统,识别出12种冲突类型,以建设用地与农业用地间的冲突最为显著。基于山地丘陵区资源特性构建的“建设—农业—生态”用地冲突评价体系打破了以往“建设—农业”冲突评价系统重生产,轻生态的局限,对识别该类型区的用地冲突问题具有重要意义,对山地丘陵区进一步统筹协调资源、环境、生态等要素的结构和布局功能基础作用。

(2)以地貌为单元识别土地利用冲突问题,对化解山地丘陵区错综复杂的用地冲突问题具有指引作用。不同地貌区土地利用格局差异显著,江津区作为典型的山地丘陵地貌区,在地势和缓的区域,土地利用格局受人类活动干扰大,用地复杂,异质性较高^[34],建设用地小规模“组团式”发展,农业用地斑块破碎,地类间竞争激烈; 而在地势较高的区域,生态用地斑块形状规则,优势位明显。已有研究重点着眼于识别区域整体的用地冲突格局,并根据具体冲突类型与区域实际情况提出相应的冲突协调策略^[3,18]。而山地丘陵区用地冲突问题错综复杂,同一用地冲突类型在不同地貌区空间分布、冲突程度以及表现形式差异明显,可以从不同地貌区的土地利用冲突特征出发,提出差异化的分区协调策略,引导土地利用布局。本研究结合江津区实际情况,将山地丘陵地貌解构为低丘平坝、中丘、高丘和山地4种地貌类型,以地貌区为独立的冲突识别单元,把握重点用地冲突类型。在地势和缓的低丘平坝和中丘区,具有宜建宜农的用地特征,建设用地和农业用地倾向较强,同时区域内长江流域及生态保护区承担重要的生态文明建设功能。当土地用途的单一性与用地需求的多元性之间产生矛盾时,土地利用冲突则难以避免,在空间上表现为不同潜在土地利用冲突类型。针对不同地貌区内的主要用地冲突问题,提出差异化的协调和管控策略,突破以往从单一冲突类型角度制定协调策略的局限,更契合山地丘陵区用地需求多元,用地结构复杂,空间布局散乱的区域特性。

(3)针对不同地貌区的土地利用冲突情况,制定差异化的协调策略,为缓解用地冲突矛盾,实现区域可持续发展提供了路径参考。土地利用冲突是土规、城规等空间规划冲突在用地上的集中体现,国土空间规划的主要目标之一是对各空间规划存在的冲突进行协调,用地冲突协调则是重中之重。基于土地利用冲突识别和协调的研究成果,对于基本农田划定^[14] 、“三线”划定等^[35]土地管理实践活动具有指导作用。此外,本研究从地貌差异性提出冲突协调策略,也为山地丘陵区化解用地矛盾,确定国土空间规划下的土地用途分区提供一个新的视角。要化解山地丘陵区内复杂的用地冲突问题,应首先发挥规划总领统筹的作用,开展国土空间规划工作,实现“多规合一”,优化用地布局结构^[36]。在低丘平坝和中丘区,建设用地与农业用地冲突显著,应以“建设集约、农业高效”为冲突协调原则。一方面采取城市建设集约化发展策略,盘活城市低效利用土地,开展宅基地复垦整理,提高土地利用效率和集约程度,尽量减少城市扩张和居民点建设对耕地的侵占; 另一方面,应通过土地综合整治工程,提升农业生产环境治理,提升农业生产竞争力。在高丘和山地区,主要为农业用地与生态用地的重叠用地冲突矛盾,该区域生态系统结构复杂且脆弱,应以“生态优先”为原则制定冲突协调策略,探索集农业发展与生态保护相结合的观光农业模式,引导农业生产向特色高效生态旅游业发展,并且促使陡坡退耕还林还草,生态脆弱区封山育林。

(1)建设用地倾向具有由北向南梯度减弱的空间布局特征,与区域经济发展水平和交通网络分布特征一致,建设用地优势区主要分布在北部低丘平坝和中丘区地貌。农业用地倾向空间上中高南低,布局分散,农业用地优势区零散分布于中部地区。生态用地倾向呈现南高北低,分布不均的空间布局特点,生态用地优势区集中分布在南部的高丘和山地地貌区。

(2)江津区用地优势区占全区总面积的36.61%,建设、农业和生态优势区占比分别为11.92%,3.97%和20.72%。全区55.22%的土地存在潜在土地利用冲突,激烈冲突区和一般冲突区分别占比14.26%和40.95%,主要表现为建设用地与农业用地及3类用地间共同冲突; 冲突微弱区占全区面积的8.18%。从地貌区来看,低丘平坝和中丘地貌区土地利用冲突形式势复杂多样,而高丘和山地地区生态优势明显,用地冲突问题局部小范围发生。

(3)基于不同地貌的用地冲突识别结果,以生态优先、保护耕地、高效集约等原则制定差异化的用地冲突协调策略,为山地丘陵地区精准识别与化解复杂的用地冲突问题提供了新思路。